Pobreza y ciudad: reflexiones desde la investigación* 

Cecilia Cariola 

INTRODUCCIÓN

Desde mediados de los ochenta la emergencia de la problemática social con carácter de crisis social en la Venezuela pos-rentista impulsó nuestro interés de investigación hacia una nueva área de estudio: la pobreza urbana.

Entendida ésta como un fenómeno social, económico y cultural con incidencia territorial, entre cuyos principales factores generadores se ubica el funcionamiento excluyente del mercado de trabajo, en tanto instancia básica de inscripción en la estructura social, y la retracción y carácter de la acción social del Estado. Ésta se expresa en la disminución de la cantidad y calidad de los bienes y servicios públicos para la protección y bienestar de la población postergada y en el refuerzo de las relaciones paternalistas y clientelares que moldean la cultura política de estos sectores.

Dicho interés se concretó en una línea de investigación sobre «Pobreza urbana, mercado de trabajo y segregación socioterritorial», a través de la cual se ha dado cuenta del avance de la pobreza como problema social y de su relación con las transformaciones urbanas. Esta línea de investigación se enmarca en los cambios que ha experimentado el modelo de desarrollo en el país. Se recogen desde los efectos sociales regresivos producto de la crisis económica relacionada con el endeudamiento externo y la caída de los precios petroleros bajo el modelo rentista, en la década de los ochenta, hasta la configuración de la crisis social precipitada con la aplicación del ajuste estructural que puso en marcha el modelo de apertura en los años noventa.

En esta línea de investigación se han inscrito diversos proyectos articulados en torno a dos ejes básicos de trabajo estrechamente interrelacionados:

- El que pone énfasis en la pobreza urbana y sus dimensiones socioeconómicas y culturales

- El que pone énfasis en la pobreza urbana y su dimensión socioterritorial

El primer eje de trabajo está centrado en los procesos de pauperización en la ciudad, con énfasis en las dimensiones socioeconómicas y culturales de la pobreza. La pobreza urbana se estudia localizada en las áreas segregadas que la concentran, reforzada por la propia segregación socioterritorial, y el análisis se orienta hacia el objetivo de proponer lineamientos de política social. Se analizan los procesos de empobrecimiento y exclusión que afectan a los sectores populares urbanos y, recientemente a los sectores medios, destacando los efectos sobre las condiciones de vida, tanto materiales como no materiales y las transformaciones de sus modos de vida. La visión de lo social en la ciudad supone entender lo territorial como un ámbito de reproducción social y también de construcción de ciudadanía. Es decir, desde esta perspectiva se rescata al territorio como un espacio privilegiado de participación social en torno a objetivos concretos de las comunidades, donde se pueden construir relaciones asociativas entre los habitantes y relaciones de derechos y deberes con las instituciones estatales.

Los proyectos de investigación desarrollados en este eje estudiaron:

• Los procesos de avance de la pobreza en los hábitats populares. A partir de la investigación inicial sobre estrategias de sobrevivencia de los sectores populares urbanos, la cual analizó los comportamientos de los hogares pobres para hacer frente a los efectos negativos de la crisis (Cariola et al., 1992), se estudió la profundización de la pobreza estructural en los mismos sectores sociales con la aplicación de las políticas de ajuste (Cariola y Lacabana, 1994; Cariola, Lacabana y Velasco, 1999) y se analizó el caso de los jóvenes pobres como uno de los grupos sociales más vulnerables a quienes dirigir políticas específicas (Bethencourt et al., 1998; Cariola, 1996).

• La política social del Estado, en particular el planteamiento inicial de la política compensatoria para atenuar los efectos regresivos del ajuste sobre los sectores más pobres de la población (Cariola y Fernández, 1991).

• Las experiencias de la sociedad civil para enfrentar la pobreza, con el fin de relevar, a través del análisis de un caso concreto, las condiciones bajo las cuales se generan respuestas exitosas surgidas desde las propias comunidades populares, susceptibles de replicar en otras comunidades para inducir procesos de desarrollo local (Cariola y Fernández, 1998).

El segundo eje de trabajo está centrado en los procesos de pauperización de la ciudad, con énfasis en la dimensión socioterritorial de la pobreza, a través del estudio de la segregación urbana como tendencia reforzadora de las desigualdades sociales y de la fragmentación metropolitana. El objetivo de este eje de trabajo apunta a la formulación de políticas urbanas y de lineamientos de planificación metropolitana. Hablamos de empobrecimiento de la ciudad como un fenómeno complejo al cual confluyen la pérdida de calidad de vida en diversas áreas de la ciudad, asociada al avance de la pobreza, y de los procesos de desintegración social, el deterioro de ámbitos públicos centrales en la construcción de ciudadanía (escuela, espacios públicos) y el debilitamiento de la sociabilidad y de las interrelaciones inherentes al concepto de lo urbano. La visión de la acción desde la problemática social de la ciudad tiene consecuencias directas sobre la orientación de la política urbana y gestión de la ciudad, para hacer de éstas instrumentos de desarrollo socioterritorial y de construcción ciudadana que trasciendan los alcances restringidos al ordenamiento urbanístico.

Las investigaciones desarrolladas en este eje han avanzado en:

• El análisis de los procesos de deterioro de la calidad de vida de los hábitats populares, como producto del avance de la pobreza, asociado a las políticas de ajuste sobre las áreas segregadas (Cariola, Lacabana y Velasco, 1999; Cariola, 1995) y los procesos de desigualdad socioterritorial y fragmentación metropolitana como efecto de las dinámicas de desigualdad social, de empobrecimiento socioeconómico y de ciudadanía que acompañan a los procesos de reestructuración económica y política en el marco de la globalización (Cariola y Lacabana, 2000; Fernández et al., 1998).

• Los planteamientos teórico-metodológicos para analizar la interrelación entre empobrecimiento y segregación socioterritorial. La propuesta inicial está formulada para entender la pobreza localizada en áreas segregadas dentro de la ciudad y se refiere a la reproducción de los sectores populares, tanto en el plano doméstico –de los hogares– como en el plano colectivo, correspondiente a las comunidades de barrios y urbanizaciones populares (Cariola, 1994). Se parte de una visión microsocial articulada a los procesos macrosociales generadores de la pobreza localizada, mediatizada por las condiciones locales y regionales que dan especificidad a los procesos estudiados. Para entender el problema de las desigualdades socioterritoriales y de la fragmentación urbana en el ámbito metropolitano partimos de una visión macrosocial, donde el avance del empobrecimiento y de la desigualdad social están en la base de los procesos de segregación socioterritorial que contribuyen a generar dichas tendencias en la metrópoli (Cariola y Lacabana, 2000).

• Las propuestas de planificación metropolitana, mediante la identificación de los factores críticos sobre los cuales asentar una estrategia de desarrollo metropolitano orientada a enfrentar problemas de integración social y de pobreza a través de la construcción de ciudadanía y del fortalecimiento de los valores que la sustentan (Fernández et al., 1998).

UNA DÉCADA DE INVESTIGACIÓN SOBRE LA POBREZA URBANA: VISIONES INICIALES, AVANCES Y CUESTIONES PENDIENTES

La revisión de los trabajos realizados en la línea de investigación «Pobreza urbana, mercado de trabajo y segregación socioterritorial» nos permite sistematizar algunas reflexiones que dan cuenta de los avances logrados en el conocimiento de los procesos de empobrecimiento, de las desigualdades urbanas, de las políticas sociales y en el plano teórico-metodológico. Estas reflexiones hacen parte del debate actual sobre el tema y se enriquecen con los planteamientos desarrollados por otros investigadores en los últimos años.

Entre las conclusiones que se desprenden del estudio del avance de la pobreza, a raíz de los procesos de reestructuración y ajuste económico, así como de la reflexión teórico-metodológica que lo acompaña, se destacan las siguientes: 

En el plano teórico-metodológico

  La pobreza y la exclusión son conceptos complementarios para comprender los efectos de la crisis social

Desde el planteamiento inicial de esta línea de investigación, el concepto de pobreza que utilizamos relacionaba las condiciones de existencia de los sectores pobres con los procesos excluyentes que operaban en diferentes ámbitos de reproducción de la sociedad: el mercado de trabajo, la acción social y protección del Estado, la escuela, la familia. La pobreza se constituía con base en una superposición de exclusiones, se expresaba en distintos niveles de carencias respecto a necesidades básicas y daba origen a distintas prácticas sociales impulsadas por los hogares y las comunidades populares. Era en las prácticas asumidas colectivamente para enfrentar necesidades comunes donde podíamos encontrar elementos propositivos para potenciar políticas orientadas a superar la pobreza.

A partir del cuestionamiento de los pobres como «sujetos de necesidad» y de la crisis del Estado para responder a las funciones de bienestar e integración social comenzamos a vincular el problema de la pobreza con el de los derechos sociales y de los límites de la ciudadanía en una sociedad tendientemente más desigual e inequitativa (Fernández et al., 1998; Bethencourt et al., 1998; Cariola y Lacabana, 1999-2001). Desde esta perspectiva, la pobreza puede y debe ser comprendida en el contexto más amplio de la exclusión social, entendida esta última como la imposibilidad o inhabilitación para acceder a los derechos sociales sin ayuda (Minujin, 1998), y enfrentarla supone asumir a los pobres como «sujetos de derecho», que no solamente sean objeto de intervención pública, sino actores que luchen por conquistar y ejercer dichos derechos. La población excluida tiene serias limitaciones para ejercer la ciudadanía, desde el punto de vista de las condiciones materiales básicas que la ubican en una condición que podríamos calificar de preciudadana (Calderón y Smukler, 1997), mientras la carencia de códigos valorativos que posibilitan dicho ejercicio se extiende a toda la sociedad. En este sentido, como se enfatiza en el desarrollo de la línea de investigación, el empleo y los ingresos son dimensiones esenciales de la ciudadanía, así como lo es la creación de valores básicos para ponerla en práctica. 

La pobreza es un fenómeno complejo

El análisis de la pobreza urbana nos ha mostrado que la dimensión socioeconómica referida al empleo y a los ingresos es central para explicar la reproducción de los sectores sociales afectados. Reproducción que tiene un nivel objetivo referido a las condiciones materiales de existencia y otro subjetivo relativo a las percepciones, aspiraciones, valores y representaciones orientadores de las prácticas desplegadas para enfrentar la pobreza. Sin embargo, el empobrecimiento no es solamente un fenómeno social y económico, sino también ambiental, político, cultural, dimensiones estrechamente interrelacionadas entre sí. El empobrecimiento ambiental se relaciona con el deterioro de las condiciones de vida en los hábitats populares y de sectores medios, tanto desde un punto de vista material como de las relaciones de sociabilidad. También podemos hablar de un empobrecimiento cultural asociado al desarrollo de modos de vida ligados a la supervivencia y alejados del acceso a la modernidad, así como la retracción de la sociabilidad en las comunidades, la carencia de condiciones materiales básicas y de códigos para la emancipación, la carencia de conceptos de cooperación, reciprocidad y del sentido de la otredad, son factores que nos indican la pobreza de ciudadanía (Bustelo y Minujin, 1998).

La validez de los enfoques integradores para entender la pobreza y la exclusión

Un problema complejo y estructural como la pobreza urbana requería de enfoques metodológicos integradores que permitieran captar las distintas dimensiones, planos y niveles que lo constituyen, a la vez que rescataran la vinculación con los factores determinantes de su expansión en el marco de los grandes procesos de reestructuración económica y del Estado.

Un aporte de la línea de investigación en este sentido ha consistido en complementar el enfoque cuantitativo con el cualitativo en el estudio de la pobreza. Hemos podido dar cuenta no solamente de indicadores de pobreza, exclusión, desigualdad y deterioro de las condiciones del mercado de trabajo comparables con los de otros estudios, sino enfatizar la forma como se perciben y se viven estos procesos mediante la utilización de diferentes métodos cualitativos. Más que adoptar uno u otro paradigma metodológico hemos optado por una combinación de métodos que nos ha permitido aprehender diferentes aspectos de estos procesos y de sus interrelaciones.

Otro aporte metodológico radica en la articulación de enfoques microsociales con enfoques macrosociales a través del desarrollo de conceptos que permiten relacionar los cambios en el nivel de los hogares o de grupos sociales específicos, como los jóvenes, con los grandes procesos de transformación social y económica o bien relacionar cambios en el nivel de los hogares y de las comunidades con transformaciones urbanas y metropolitanas.

Bajo este enfoque se desarrolló el concepto de estrategia de sobrevivencia con un sentido amplio «de manera de integrar los diferentes planos del proceso de reproducción de los sectores populares urbanos, rescatando, tanto las prácticas colectivas como las domésticas en las diferentes dimensiones que éstas abarcan, así como la temporalidad en la cual se insertan» (Cariola, 1994:148). Este concepto ha sido ampliado posteriormente como estrategias de reproducción para incluir las prácticas y relaciones que desarrollan los sectores medios empobrecidos y ha generado conceptos complementarios, como el de estrategias residenciales, de utilidad para analizar los comportamientos de los diferentes sectores sociales para resolver sus necesidades de vivienda en la ciudad asociados a los procesos de fragmentación metropolitana¹. 

En el plano de los procesos de exclusión, empobrecimiento y desigualdad

La pobreza urbana se expande como un fenómeno heterogéneo

La puesta en marcha de las políticas de ajuste para llevar adelante la reestructuración económica y política del país en el marco de la globalización ha reforzado la expansión de la pobreza urbana, en términos de ampliar el número de hogares pobres; la intensificación de los niveles de pobreza, expresada en el incremento de la pobreza crítica; y la heterogeneización de la pobreza con la incorporación de nuevos contingentes de sectores empobrecidos provenientes de las capas medias de la población. La emergencia de este nuevo segmento de pobres da cuenta de un fenómeno diferente al de la pobreza estructural. Los sectores empobrecidos, si bien comparten con los pobres estructurales el deterioro de sus condiciones de empleo e ingresos, disponen de medios para atenuar su caída o, dicho de otra manera, tienen acumulados ciertos recursos culturales y sociofamiliares disponibles para satisfacer sus necesidades en algún grado. La disponibilidad de estos recursos es variable y permite a los hogares de los sectores medios empobrecidos incorporarse a ciertos ámbitos de reproducción y no a otros, entrar y salir de la situación de pobreza, enfrentar una mayor o menor intensidad en sus carencias: se encuentran en una situación de permanente vulnerabilidad que constituye el rasgo central de su condición social (Minujin 1998; Cariola y Lacabana, 1999-2001).

Por otra parte, la crisis social producto del ajuste no se manifiesta a través de un proceso lineal de empobrecimiento, sino que operan diversos efectos desintegradores sobre distintos grupos sociales, los cuales generan problemáticas específicas, como la de los jóvenes excluidos, las mujeres solas, los niños de la calle, y otras que requieren de análisis y respuestas diferenciadas.

Es decir, el avance del empobrecimiento afecta a diversos sectores y grupos sociales configurando un cuadro complejo y heterogéneo que traspasa los límites de la pobreza estructural localizada en áreas segregadas de nuestras ciudades. 

Las dinámicas excluyentes en el mercado de trabajo son un factor principal en la génesis de la pobreza estructural, de la nueva pobreza y de la desigualdad

Las dinámicas excluyentes que operan en el mercado de trabajo como producto de su desregulación y las resultantes de la retracción social del Estado, unidas a la caída sostenida del salario real, actúan como factores principales de empobrecimiento y vulnerabilidad social.

El funcionamiento excluyente del mercado de trabajo a través del desempleo, la precarización y el deterioro de las condiciones de empleo, el retroceso del trabajo asalariado y el avance de la informalidad asociada a la sobrevivencia, afecta las condiciones materiales de reproducción, no solamente a través de la caída de los ingresos reales, sino también por reducir la adscripción a la seguridad social y a la protección de la salud. Desde el punto de vista de la subjetividad, estos procesos conllevan un sentimiento de inseguridad (particularmente el temor al desempleo) y de frustración ante la exclusión laboral (deterioro de las condiciones laborales y el cierre de las oportunidades de empleo). La precarización laboral y el desempleo con sus efectos en la desigualdad de ingresos entre personas que tienen iguales capacidades, así como el estancamiento de la movilidad social ascendente refuerzan la percepción de la desigualdad como un fenómeno injusto que contribuye al malestar social (Calderón y Smukler, 1997; PNUD, 1998).

Por otra parte, si vamos más allá del mercado laboral legal vemos cómo operan otras dinámicas excluyentes asociadas al avance de la economía del delito que se caracterizan por la incorporación económica con desintegración social. Develar esta otra cara del mercado laboral ha sido necesaria para entender cuál es la opción de trabajo para un segmento de jóvenes pobres, cuya dimensión cultural está referida a la conformación de un modo de vida asociado a la transgresión y la violencia (Cariola, 1996). Ha sido importante también para entender las formas como se construye y se vive la ciudad, donde la violencia y la inseguridad ciudadana constituyen factores esenciales para la configuración de los modos de vida urbanos en la actualidad (Cariola y Lacabana, 2000). 

El avance de la desigualdad socioeconómica como macrotendencia que acompaña y refuerza el empobrecimiento

Junto al avance de la pobreza se acentúa la tendencia a la desigualdad socioeconómica expresada no solamente en la regresiva distribución de los ingresos y en el acceso a los bienes y servicios sociales, sino también en la emergencia de nuevas desigualdades producto de diferenciaciones al interior de un mismo sector o campo social, como el laboral, profesional, de género y otras que inciden en una mayor polarización social, ampliando las brechas a unas dimensiones tales que han llevado a algunos a plantear la tendencia a la dualización de las sociedades (Calderón y Smukler, 1997).

Nuestros hallazgos muestran una mayor complejidad en este proceso, ya que la polarización social, producto del distanciamiento de los sectores sociales extremos (los que concentran proporciones crecientes de riqueza y los que se empobrecen), va acompañada, como decíamos anteriormente, de una gran heterogeneidad social asociada al empobrecimiento de los sectores medios. Éstos se desplazan hacia la zona de pobreza con características diferentes a las de los pobres estructurales y se integran a la sociedad con distintos niveles de vulnerabilidad.

Este proceso es central para entender la génesis de la pobreza y las posibilidades de superarla. Considerar que la desigualdad es un factor reforzador de la pobreza y que la redistribución es un factor clave en una política orientada a erradicarla, nos ubica en una posición antagónica a la sustentada por la política social prevaleciente en los últimos años, donde la pobreza es un problema solamente de productividad y de crecimiento económico y se trata de «gotear» los beneficios del crecimiento hacia los pobres. Considerar la perspectiva de la desigualdad supone que la política social debe ser más que el apéndice de una política económica orientada hacia un crecimiento económico general, independiente de los principios de equidad y justicia social, y requiere orientarse por objetivos de desarrollo social que busquen la igualdad de oportunidades para el conjunto de la población (Bustelo y Minujin, 1998).

Por otra parte, el avance de la desigualdad social ha estado asociado a la profundización de las desigualdades urbanas. Mientras algunos estudios desarrollados recientemente apuntan hacia la tesis de la dualización metropolitana (Ciccolella y Mignaqui, 2000), como producto de la especialización funcional y de la profundización de la polarización social en las ciudades latinoamericanas, nuestros trabajos la discuten con base en los efectos socioterritoriales de los procesos de heterogeneización social, planteando, más bien, la diferenciación socioterritorial pero acompañada de una fuerte fragmentación social, socioterritorial e institucional en las áreas metropolitanas.

  Las respuestas de la gente frente a la pobreza tienen un carácter principalmente adaptativo-defensivo y se concentran en el ámbito privado

El estudio de la pobreza estructural y de los sectores medios empobrecidos nos muestran que las respuestas ante la pobreza y la exclusión se concentran en el ámbito privado: es cada vez más un problema de los hogares y no de los grupos sociales organizados (Cariola et al., 1992; Cariola y Lacabana, 2000). También otros estudios dan cuenta de la retracción de la sociabilidad al ámbito doméstico, del hogar y de la red familiar, cuando ésta cuenta con los recursos básicos para alimentar las relaciones recíprocas entre los miembros que la componen (Feijóo, 1992; PNUD, 1998; Minujin y Kessler, 1995).

En el marco de un modelo que ha potenciado el individualismo en desmedro de los lazos de solidaridad social, la transformación de los ciudadanos en consumidores, el avance de la anomia sobre la construcción de identidades colectivas, se erosiona la acción colectiva, la construcción de capital social y el compromiso cívico, así como los valores que los sustentan. Esta tendencia se transforma en uno de los retos principales para las propuestas de políticas sociales urbanas que tienen un pilar fundamental en la construcción de ciudadanía. 

El avance de la pobreza y de la desigualdad como resultado de los procesos de reestructuración en el marco de la globalización refuerzan las dinámicas de segregación socioterritorial en las áreas metropolitanas y les dan un nuevo significado

El estudio de la pobreza y la desigualdad en las áreas metropolitanas nos ha permitido avanzar en la comprensión de los procesos de segregación socioterritorial, que ahora adquieren un significado cualitativamente diferente, asociado no solamente con la calidad diferencial del espacio urbano, sino con la yuxtaposición de diversos modos de vida en la ciudad y de relación con la ciudad, correspondiente a la diferenciación social en marcha. Modos de vida que se mueven entre la sobrevivencia y la incorporación al modelo globalizador, la modernidad y las culturas de transgresión, la estigmatización y la valoración positiva de la identidad y, más allá de sus diferencias, convergen en propiciar la atomización y el repliegue al ámbito privado en los distintos ámbitos de reproducción, incluido el territorial. Condicionadas por el funcionamiento excluyente del mercado de la vivienda y la creciente inseguridad ciudadana ante la expansión de la violencia, las respuestas de los diferentes sectores sociales van siendo más defensivas y se expresan en la puesta en marcha de modelos socioterritoriales de encierro y aislamiento para grupos sociales relativamente homogéneos, ya sea de sectores incluidos de medianos y altos ingresos o bien de pobres estructurales, junto a modelos más abiertos donde predomina una relativa heterogeneidad social al convivir sectores medios vulnerables con sectores altos o bien sectores medios empobrecidos con pobres ascendentes.

En el marco de los procesos de transformación económica y política, las desigualdades urbanas se refuerzan con nuevas dinámicas provenientes de los procesos de especialización funcional, ligados a las transformaciones en la producción y el consumo, y de la gestión atomizada de la ciudad, intensificada por la descentralización, dando como resultado una fuerte fragmentación metropolitana. Este fenómeno dificulta la gobernabilidad de la ciudad, así como la posibilidad de avanzar en la equidad sociourbana. De la misma manera, los valores implícitos en los modos de vida predominantes en la ciudad, se transforman en serios obstáculos para impulsar políticas que busquen desarrollar la cultura ciudadana y la construcción de ciudadanía. 

En el plano de las políticas 

La política social del Estado y las experiencias de la sociedad civil para mitigar la pobreza han sido incapaces para frenar el avance de la pobreza, de la exclusión y de la desigualdad como efectos negativos del ajuste

El Estado ha dejado de lado la visión estratégica del desarrollo social para asumir políticas de enfrentamiento de la pobreza con un marcado corte asistencial y compensatorio, focalizadas en los más pobres. Estas políticas, al igual que otras similares puestas en práctica en países de la región, han sido totalmente incapaces de frenar los procesos de empobrecimiento, no solamente por su carácter parcial o porque se han implementado desconociendo las actitudes y visiones de los destinatarios, sino principalmente porque no han actuado sobre los factores generadores de pobreza, exclusión y desigualdad.

Desde el ángulo de la sociedad civil, si bien algunas de las experiencias desarrolladas en un nivel local han tenido un enfoque integral y participativo, no han logrado superar el carácter puntual y, a veces intermitente, de su actuación al carecer de una estrategia que les dé coherencia y les permita trascender, replicándose en otras comunidades (Cariola y Fernández, 1998). Más poderosas han sido las dinámicas desintegradoras de la sociabilidad que los esfuerzos puntuales expresados en las experiencias para mitigar la pobreza. Sin embargo, no debemos desconocer las enseñanzas que se desprenden de su puesta en marcha y entre las que se destaca, en primer lugar, la importancia de la acción colectiva en la perspectiva de construir ciudadanía en torno a problemas del desarrollo local de las comunidades.

Esta constatación pone en evidencia la centralidad del papel del territorio en dicha construcción. La potencialidad del territorio para construir ciudadanía radica no solamente en constituir un espacio de pertenencia, sino también es un ámbito de participación para ejercer los derechos ciudadanos. Se extiende a la construcción de relaciones, de identidad, de memoria y nos permite imaginar el futuro: es en la posibilidad de incidir para el cambio donde se construyen las relaciones asociativas que permiten el desarrollo del capital social que retroalimenta la cultura y el ejercicio ciudadano. 

El desarrollo de políticas sociales urbanas: un debate abierto

La agudización de la problemática de la pobreza y la desigualdad en nuestras ciudades en la última década ha impulsado los debates sobre el qué hacer para enfrentarlas desde una perspectiva socioterritorial (Coraggio, 1999; Urbared, 2001).

Apoyándonos en los resultados de nuestras investigaciones podemos señalar algunos lineamientos para la formulación de políticas sociales urbanas:

• La política social es más que una serie de programas orientados a la mitigación de la pobreza. Considerar la perspectiva de la inclusión y de la igualdad nos remite a una estrategia de desarrollo social donde no se fraccione la acción hacia los pobres con el peligro de reproducir el asistencialismo y la compensación.

• Reconocer la heterogeneidad social y socioterritorial, así como la diversidad de situaciones de vulnerabilidad social supone avanzar también en políticas sociales específicas para estos sectores y grupos, dentro del marco de la estrategia general de desarrollo social.

• Es necesario avanzar en la conceptualización y aplicación de políticas sociales urbanas, a partir de una visión integrada en el territorio de políticas sociales y políticas urbanas. La política social urbana va más allá de la atención de los habitantes más necesitados de la ciudad, en el sentido de articular los programas sociales estratégicos de carácter nacional con las iniciativas microsociales de actores de la sociedad civil y de los gobiernos locales en una estrategia de desarrollo de la ciudad que dé direccionalidad, coherencia y potencie las acciones propuestas.

• Los ejes centrales de la política social urbana pasan por la generación de empleo productivo, la construcción de la ciudadanía social y el fortalecimiento de la cultura ciudadana:

Si consideramos que un factor central de la problemática de la exclusión social y de la pobreza está en la incapacidad de los individuos para acceder al mercado de trabajo con un empleo que les permita no solamente obtener ingresos, sino también la protección social asociada a un empleo de calidad, la creación de empleo productivo y de calidad se transforma en un eje principal de una política orientada al desarrollo social. La generación de empleo productivo de calidad posibilita la emancipación de los individuos respecto del asistencialismo estatal y, desde esta perspectiva, es una dimensión central en la construcción de ciudadanía.

La construcción de ciudadanía en torno a derechos sociales debería constituir otro eje básico de dicha política. Pasa necesariamente por revalorizar lo público y lo colectivo como ámbitos de articulación de intereses y acciones comunes democráticamente concertadas, donde el territorio juega un papel principal en todos sus niveles: el barrial o comunal, el local o municipal, el metropolitano.

En el centro de la propuesta debería estar el fortalecimiento de los valores básicos de la cultura ciudadana, como la cooperación, la reciprocidad, la tolerancia, desarrollados a través de la educación y de los espacios públicos de la ciudad.

Éstos son algunos elementos para aportar al debate de un tema central en la actualidad. El desafío de construir una propuesta de política social urbana no se enfrenta solamente desde el quehacer académico, es esencialmente una tarea política en la cual deben participar los múltiples actores que hacen y viven la ciudad.

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NOTAS

* Este trabajo fue presentado como memoria complementaria de los artículos seleccionados para ascender a la categoría de Profesor Asociado y recoge el aporte personal de la autora en el desarrollo de la línea de investigación «Pobreza, mercado de trabajo y segregación socioterritorial» que viene impulsando desde hace más de una década el Área Urbano-Regional del Cendes a través de distintos proyectos colectivos e individuales.

1 Ambos conceptos han sido desarrollados en Cariola y Lacabana (1999-2001).